宁夏隆德县农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作交流材料

　　宁夏隆德县位于宁南山区、六盘山西麓，国土面积985平方公里，辖3镇10乡，10个城市社区、103个行政村，总人口18.3万人，其中回族人口1.8万人，是国家贫困县之一。2014年，全县完成地区生产总值19.24亿元，全社会固定资产投资38.6亿元，地方公共财政预算收入1.15亿元，城镇居民人均可支配收入17441元，农民人均可支配收入6199元。目前全县累计建成小型水库39座，水保淤地坝111座，引水工程2处，扬水灌区泵站19座，机井11眼，配套灌区9.7万亩，治理河道60.95公里，建成农村集中供水工程42处。农村自来水入户率达95%，先后荣获全国梯田建设模范县、全国水土保持示范县、全国农村饮水安全示范县等多项殊荣。

　　近年来，传统的水利工程管理体制越来越不适应经济社会快速发展的需要，特别是“建、管、养、用”脱节，产权不清、管理职责不明、管护经费落实不到位等问题严重影响到水利工程的安全运行和效益的最大发挥，成为制约水务工作可持续发展的重大“瓶颈”和“症结”。 为此，我县紧紧抓住“全国深化小型水利工程管理体制改革试点县、全国深化农业水价综合改革试点县、全国农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县”的改革机遇，以有效提高农业用水效益和增强农业综合生产能力为核心，坚持问题导向、分类定性和试点推进，建立“政府主导、水务部门牵头、职能部门及乡镇全力配合、群众积极参与”的改革工作机制，从顶层设计、组织领导、责任分工、资金保障、推进时限、技术线路等方面入手，采取水管体制改革、产权制度改革和农业水价综合改革同步推进的办法，“改、推、管、创”等并举，着力破解工程四址不清，产权不明，管护责任落实难、管护经费落实难、管理模式单一，管者不用、用者不管，工程效益发挥难、基层水利服务机构职能履行难、灌水靠估，收费按亩，管理手段落后，科学管理难、多龙管水，涉水事务统一管理难等“六难”问题，确保改革试点工作高效有序推进。

　　一、试点工作进展情况

　　(一)试点的主要内容及覆盖的工程类型

　　隆德县是宁夏唯一的农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县。产权制度改革的主要任务是：“通过试点要在组织发动机制、资金投入机制，项目管理机制，运行管护机制方面要有新突破”。共有 13项试点任务，结合实际，隆德县选取“建立项目建设管理公开公示制度、产权确权和移交、搞活经营权、探索财政资金购买公共服务的做法、研究制定农业水价改革及精准补贴等办法、鼓励和扶持农民用水户协会等专业合作组织发展，充分发挥其在运行维护、水费计收等方面的作用”6项内容作为试点。覆盖的工程类型有水库。骨干坝、扬水站、机井和灌区等。

　　(二)试点方案主要内容的落实情况

　　1.建立项目建设管理公开公示制度。一是成立了隆德县水利水保工程建设管理中心，作为水利工程建设的法人主体，专门管理工程建设。二是严格实行“四制”管理，开展项目建设管理公开公示制度。对所有在建项目全部向所在乡镇、村组和社会进行公示，让群众知晓工程投资、范围及益处。三是夯实基础，系统联动“推”。在试点项目建设中，积极推广“参与式”管理模式，即聘请水管单位、协会和用水合作组织管理员为质量监督员，参与工程建设，落实管理单位和受益区群众的知情权、监督权、管理权，让工程管理单位和受益区群众参与工程的规划、质量监督、工程验收和运行管理制度的制定，为工程建后管理打下良好基础，以确保工程建设的合理性、实用性和运行管理的可操作性。

　　2.产权确权和移交。一是针对问题搞确权。对全县41座重要水源库坝和灌溉工程确权划界，明确工程管理及保护范围，做到四址清楚、产权明晰、责任明确。二是整合资源改体制。把改革和基层水利服务体系建设结合起来，以“布局合理、管理规范、运行高效、服务优质”为目标，完善“县站+乡站+村级管理”三级运行管护体制。即县水务局设5个职能站室，负责全县各类工程运行管理指导、督查工作;下设6个乡镇流域中心站和8个基层水管所，专门负责本辖区水利设施、设备的检查、维修、养护及日常运行管理工作;每村设1名村级水利管理员，具体负责村内涉水事务协调管理服务。同时，试点实行“水管单位+农民用水者协会+用水小组+用水户”和“水管单位+土地流转经营户”的管理模式。三是突出重点改产权。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，落实小型水利工程产权。针对农村小型水利工程权属交叉混淆、产权难以明晰的问题，在此次改革中，将工程所有权、管理权、使用权、水权和土地权“五权”剥离，分别进行明晰，根据工程类型和实际需要，由县政府颁发工程相关权证，从而破解工程产权不易明晰的难题，为界定管理权、明确使用权、搞活经营权、落实管护责任和经费奠定基础。全县共完成小型水利工程改革273处，共颁发工程使用权证、管理权证、所有权证273本。四是抓住关键明主体。下发文件，落实每个工程的管护主体，每个水利工程管护主体落实后，主管部门与基层水管单位签订工程管护合同，水管单位将小型水利工程委托给村集体、农民用水者协会、公司和个人管理使用，把管护责任落实到最基层，实现专人负责、专人管理、专人维修。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，落实管护主体，水源工程、灌溉骨干工程(主要建筑物及输水干管)由水务局下设的专业管理站负责日常维修养护管理;支管及以下田间灌溉工程管理权及使用权归属各协会或组织，由水管单位统一监督，实行行业管理。五是强化保障改机制。按照“节水有奖、浪费惩罚，试点先行、平稳推广”的原则，选取2.28万亩农田灌溉区进行试点，建立精准补贴、节水奖励、超定额累进加价制度、完善农业水价形成机制的“三建立一完善”机制和总量控制(到户)、定额管理(到户)、精准计量(到户)、协会(大户)管理 “三到户一管理”的管理手段，进一步促进了全县水资源的合理配置，群众的水权意识和水商品观念逐步树立，一定程度上实现了由“要我节水”到“我要节水”的转变，农田水利设施工程产权得到明晰，管护责任和经费得到落实，经营方式得到搞活，安全运行得到保障，效益得到发挥，解决了长期困扰我县农田水利设施工程良性运行的关键问题，建立了农田水利设施工程长效管护机制.

　　3.搞活经营权。按照有利于工程管护，有利于工程发挥效益的原则，采取承包、租赁和委托管理等方式，对21处小型水库、淤地坝、泵站等工程实行承包、租赁方式管理，对10处灌区工程委托经营大户管理，对152处小型水库、淤地坝、泵站委托给村集体和个人管理，建立社会化、合作化、专业化的多种工程管护模式，不但解决了水管单位管的太多太死和管者不用、用者不管的问题，而且降低了运营管理成本，提高了管护效率，健全完善了工程长效管护机制。

　　4.精准补贴和节水奖励机制。选取农业水价综合改革试点项目区作为试点，建立了精准补贴和节水奖励机制。创新机制，多措并举“创”。建立合理的水价、精准补贴和节水奖励政策。完成全县水利工程供水价格和农业水价综合改革试点项目区水价调整工作，在项目区实行分类水价。实行超定额累进加价制度。建立健全农业用水精准补贴机制和节水奖励机制。县财政每年配套50万元，为精准补贴和节水奖励提供了资金保障，并试行水权交易。制定水费征收、使用和管理办法，水费收缴实行收支两条线管理。一是精准补贴机制。按照粮食作物执行水价与运行成本水平的差额对水管单位给予补贴。粮食作物定额内用水每立方米补贴9.8分，在用水定额内，每亩最多补贴16.7元(按照小麦定额170 m3/亩计算)。超定额50%以后按照成本水价0.408元/ m3收取，不再补贴。超定额100%以后按照全成本水价为0.664元/m3收取,水价高于运行维护水平，不再补贴。二是节水奖励机制。利用超定额累进加价水费收入、高附加值经济作物和设施农业供水利润，非农业供水利润、水权转让收益、县级财政配套50万元等途径筹集建立节水奖励基金，县财政局设立基金账户进行统一管理，奖励对象为节水突出用水合作组织、新型农业经营主体、用水户。奖励方式：按所交水费的15%和节约每方水给予0.1元的奖励。 三是通过试点将在全县推广建立精准补贴和节水奖励长效机制。2015年2月，我县按照程序完成了对全县水利工程供水价格的调整，调整后的农业自流灌溉用水价格为0.50元/ m3，农业提灌用水价格为0.60元/m3，并实行超定额累进加价制度。试点项目区外农业灌溉执行水价达到运行维护成本水平，又低于农民承受能力水价，不对水管单位和用水户进行精准补贴。但应对节约用水户进行奖励，按照水费取之于民、用之于民的原则，奖励的资金来源应为超定额累进加价水费收入、高附加值经济作物和设施农业供水利润，非农业供水利润、水权转让收益，政府不应为资金买单。政府主要是带头节约用水、带头用水缴费，让全社会真正树立水是商品、用水必须足额缴费的意识，建立良好的用水机制，奖励资金来源也就不存在问题。

　　5.鼓励和扶持农民用水户协会等专业合作组织发展，充分发挥其在运行维护、水费计收等方面的作用。全县共成立农民用水者协会15个，为改善协会办公条件，今年在村委会专门设立用水者协会和用水合作组织办公室5个，配备办公设备5套，培训协会和用水大户管理人员1600人次，落实管护经费9万元，修改完善协会章程、财务管理制度、工程管理制度、灌溉管理制度、奖惩制度、执委会主席职责、副主席职责等制度，规范协会和用水合作组织行为。为进一步加强水管单位与协会、合作组织和用水户的联系，在沙塘和联财水利工作站设立农民用水者协会指导管理服务中心2处，强化和提高最后一公里的管理能力。

　　6.探索财政资金购买公共服务的做法。一是多渠道筹集工程管护经费，建立稳定的管护经费保障机制。采取农田水利设施产权制度改革与水价改革同步推进的办法，对农村饮水安全工程供水价格、农业灌溉用水价格和非居民水价进行调整，从水费收入中落实一部分;对具备条件的经营性小型水利工程，通过租赁、拍卖、承包等经营权出让，筹集一部分维修养护资金;将23名小型公益性工程管护人员工资纳入财政供养;二是县级财政筹集，从2015年开始县财政每年拨付200万元用于水利工程管护经费。三是积极探索财政资金购买公共服务的办法。主要是工程管护经费落实后，建立水利工程管护经费基金，制定基金使用管理办法，规定一次性维修费在1000元以下的，由管理使用单位自行筹集维修资金，超过1000元的，逐级上报，维修经费为工程管护经费基金。同时规定，单个水利工程一次性维修费50000元以下的，由管理单位维修，单个水利工程一次性维修费超过50000元的，由水利水保工程建设管理中心与有专业水管单位签订合同进行维修养护，并组织机关相关业务主管单位、基层水管单位对用基金维修费工程的验收。对企业、社会组织、个人等非专业管理组织管理的水利工程和基层水管单位等专业组织管理的水利工程同标准进行验收，验收合格者同标准拨付管护经费。

　　(三)农田水利工程运行管理情况

　　1.以三级管理网络建设为主体，初步建立了农田水利工程管理的长效机制。经过不断探索、实践和总结，我县在工程运行管理上，逐步建立了县乡村三级管理体系，群管和专管相结合的管护模式，建立了产权明晰、管理主体责任落实的工程管理体制机制。主要有三种管理模式。一是农民用水者协会管理模式。15家农民用水者协会管理195条230km灌溉支渠、2.53万亩灌区。二是承包经营和委托管理模式。将14个扬水站、10座淤地坝承包给农户管理，将4个机井委托给村级组织管理。三是专业单位管理模式。我县在工程运行管理上，主要以“局管理总站+基层水管单位+村级管理组织”的三级管理模式为主，确保了水利工程效益的发挥。

　　2.以信息化、自动化为手段，推动了农村水工程管理的现代化管理水平。在渝河南部、黄家峡农村饮水安全工程中，安装了水情自动化控制系统，为我县在农村饮水工程管理方面全面实行自动化管理及信息化管理奠定了基础;在防汛抗旱和水资源信息化建设方面，以注重实用为目的，在水雨情自动测报、远程视频监视、计算机网络、应急通讯、大屏幕显示等方面取得了明显成效，水利信息化、自动化水平不断提高，推动了农村水工程管理的现代化管理水平。

　　二、主要做法和取得的成效

　　通过改革试点，建立了一套农田水利工程良性运行管理的机制，理顺了建与、管与用、用与费 “三个关系”，解决了管理中的“六个”突出问题，基本建立了农田水利设施的产权归属，建立了适应隆德县县情、水情与农村经济社会发展要求的农田水利工程管理体制和良性运行机制，实现农田水利设施“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的总目标，保障了工程发挥最大效益。

　　(一)确权划界，落实主体，解决了管理责任不清的问题。对全县小型水利工程确权划界，明确工程管理及保护范围，做到四址清楚、产权明晰、责任明确。将183处小型水利工程委托给村集体、农民用水者协会、公司和个人管理使用，把管护责任落实到最基层，实现专人负责、专人管理、专人维修。

　　(二)强化保障，落实经费，解决了管理经费不足的问题。出台了水价调整政策，农村人饮工程推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价制度，农业灌溉供水实行定额管理，超定额用水实行累进加价制度，农业灌溉、农村饮水安全等水价实现了按成本收费。

　　(三)创新模式，多元管理，解决了管理最后一公里不畅的问题。按照有利于工程管护，有利于工程发挥效益的原则，采取承包、租赁和委托管理等方式，将沙塘等5处共1万亩灌区灌溉工程委托给土地流转经营者管理，将永丰等13个扬水站和前河等6座库坝承包给私人或土地流转经营者管理，将15座小(二)型水库、110座淤地坝、6个小型灌区交给村集体和用水合作组织管理。不但解决了水管单位管的太多太死和管者不用、用者不管的问题，而且降低了运营管理成本，提高了管护效率。同时改善协会办公条件，培训协会和用水大户管理人员，落实管护经费，强化和提高最后一公里的管理能力。

　　(四)建新改旧，强基固本，解决了管护阵地建设不到位的问题。围绕服务发展、服务基层、服务群众，对沙塘水利站、桃山引水管理站等7个基层站所办公用房和职工宿舍进行了维修，增设现代办公设备;开通14个基层水管单位网络;新建了联财水利工作站办公场所;改造提升了沙塘水利工作站;建成农村供水工程服务大厅3处和3处信息化中心，基层水管阵地的建设有效改善了职工工作和生活条件，水务职工服务群众、服务经济社会发展的热情和能力显著增强。通过公开办事程序、办结时限、服务纪律、监督投诉电话，做到接报迅速、维修快捷、限时服务，赢得了群众赞誉。

　　(五)设备保障，远程控制，解决了管理效率不高的问题。以中心管理站为中心，以信息化、自动化和远程动态控制用水量和智能计量为手段，实现了工程管理的自动化。目前，在县水务局建立了全县水利信息化管理中心的同时，建成沙塘、联财水利站和好水水利站等基层水管单位信息化中心，建立了农业灌溉供水综合管理、智能预售水管理、远程智能计量监测和农村饮水安全工程水情控制等工程管理的自动化系统，达到信息化、实时化、精准化管理目标。

　　(六)统一管理，统筹安排，解决了多龙管水管不好的问题。将全县涉水事务全部移交县水务局管理，实现了全县境内水务和水资源统一管理，为今后推进涉水水务一体化、城乡供水一体化、工程供水网络化打下了基础。