河南济源市农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作交流材料

　　尊敬的各位领导、同志们：

　　大家好!根据会议安排，下面我把河南省济源市农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作(以下简称试点工作)进展情况汇报如下：

　　济源市地处黄河流域，年均降水量630毫米，年均地表径流量3.1亿立方米，多年平均水资源总量3.5亿立方米，人均占有量528立方米，为全省缺水城市之一。全市现有水库24座，人工湖2处，总库容4920万立方米。各类灌区14处，有效灌溉面积36.5万亩，旱涝保收田32万亩，除涝面积11.5万亩。全市总面积的88%为山区，地形复杂、地貌多样，气候差异明显，水资源时空分布不均，开发利用难度大。

　　近年来，在河南省水利厅的关心指导和帮助下，济源市委、市政府紧紧围绕建设中原经济区“三化”协调发展先行区和城乡一体化示范市的总体要求，多措并举、建管并重，不断强化农田水利建设。一是通过财政投入、自筹资金、银行贷款、社会集资、群众投工投劳等方式，累计投资近50亿元，陆续在山区和平原镇建成了王屋山、天坛山、布袋沟和梨林四大集中供水工程和497处分散性供水工程，解决了全市461个村45万人的饮水问题，在全省率先实现了“村村通”自来水;二是自筹资金开工建设了小浪底(北岸)济源灌区、蟒河口水库、农村安全饮水提升改造、引黄调蓄等重点项目。三是把农田水利基本建设工作列入全市“3+1”工作(农田水利基本建设、荒山造林、土地整理、区域环境整治)统一部署、实施和考核，并结合省“红旗渠精神杯”和市“愚公精神杯”竞赛活动，不断加大农田水利基本建设工作，有效夯实了农村水利条件。2005年以来，我市农建累计投资9亿元，新建、复修各类农田水利工程3453项，这些工程投入运行后，新增蓄水211万立方米，新增和改善灌溉面积42万亩，新增除涝面积11.4万亩，饮水受益人口41.8万人，极大地改善了广大人民群众的生产生活条件，产生了较好的经济效益、生态效益和社会效益。为了使建好的农田水利工程长期发挥效益，我市不断加强研究探索，积极推进农田水利设施产权制度改革和管护机制创新。我们的主要做法是：

　　一、高度重视，强化领导，统筹协调推进改革

　　作为全省城乡一体化示范市和首批国家现代化农业示范区之一，我市高度重视农村产权制度改革工作，市政府专门成立了由主要领导任组长，水、农、林、国土、住建等职能部门为成员的农村产权制度改革领导小组，明确由市委农办统筹协调推进全市农村改革工作，各镇村和职能部门相应成立了改革工作机构和组织。同时，把农田水利产权制度改革作为重要环节，纳入全市农村改革大盘中进行统筹谋划、科学安排和协调推进。(一)是强化政策保障，制定出台了《关于加快小型农田水利工程管理体制改革的实施意见》等一系列政策;(二)是完善组织领导，成立了由主要领导任组长的改革领导小组，抽调专门人员成立水利改革办公室，各镇村按要求积极推进水利改革工作;(三)是健全工作制度，先后建立联席会议制度、台账管理制度、工作督察等制度;(四)是加强财政支持，市财政每年安排专项经费用于水利改革工作，切实做到了“领导有机构、组织有队伍、财政有预算、工作有台账、考核有奖惩”。

　　二、积极探索，科学创新，加强饮水工程管护

　　农村安全饮水工程与人民群众的生活息息相关、紧密相连，直接关系到群众的切身利益。为确保农村安全饮水工程及时得到维护，长期发挥效益，我市在管护上进行了积极探索。(一)是制定长效机制。2011年我市就出台了《济源市农村饮水工程维护积累金筹集使用管理办法》，从市、镇、村三级筹集维护积累金存入专门账户，专项用于单村或联村饮水工程的维护。其中，市财政每年出资不少于200万元，镇、村按人均每年2.3元提取。截至目前，市、镇两级已筹集维护积累金900余万元，投入运用460余万元，对49个行政村100余处饮水安全工程进行了维护，保障了8.6万人的饮水安全。(二)是用足用好资金。在严格用好上级资金的同时，强化市、镇资金配套，每年初以财政预算方式确定下来，优先支付。市财政每年为山区王屋山、天坛山和布袋沟三大集中供水工程列支200万元管护资金，专项用于饮水工程维护。同时，采取政策拉动、奖补带动、民资联动、投劳辅动等多种方式筹措资金。(三)是规范工程维护。我市采取财政购买服务的方式，确定了机井、水泵、变频、管道等专业维护单位，并与设计、造价单位签订了常年服务协议，随时对农村安全饮水工程中出现的问题进行维修维护。我市还成立了农村饮水工程管理总站和水质检测中心，采购了必要的设备设施，建成水质化验室，配备工程维护专用车辆，全面开展工作。

　　三、先行先试，积极稳妥，科学推进改革试点

　　(一)是积极开展确权颁证工作。在我市推行的以农村“六权”确权颁证和“两股两改两建”为主要任务的农村产权制度改革中，全市98%的镇、村级小型水利工程已完成确权颁证，发放产权证书5000本，成立用水户协会447家，占全市行政村总数的92%。目前，市级水利工程确权颁证工作正在有序推进。通过确权颁证，摸清了农田水利设施家底，明晰了产权。(二)是加强资金保障。2015年1月，我市被确定为国家级试点后，在上级每年下拨400万元专项改革资金的基础上，市财政再配套400万元用于水利改革。市政府组织有关部门编制出台的《济源市农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作专项资金管理实施暂行办法》明确提出，每年列支200万元设立农田水利设施专项管护基金。(三)是积极探索管护模式。以村用水户协会为管护主体，采取不同的管护模式，开展管护试点工作，以点带面，不断探索农田水利设施长效管护机制。在西部、南部山区、丘陵等农田水利设施相对薄弱的地区实行“先建后补、建管同步”的举措和办法，进一步加大对小微型水利设施的资金投入和节水技术的推广，切实改善民生、增加农民收入。

　　四、试点工作取得的成效

　　通过近一年来的农田水利工程产权制度改革和创新运行管护机制改革试验，取得了以下成效：

　　(一)解决了我市农村小型水利工程产权不明的问题

　　在试点工作中按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实了小型水利工程产权。通过开展明晰和移交产权方面的改革试验，按照所有权、使用权“两权分离”的原则，全面落实农村水利工程的所有权、明确使用权、搞活经营权，同时对财政投资形成的水利资产进行移交，落实权属和管护责任，逐步构建“归属清楚、权责明晰”的农村水利工程权属制度，为进一步做好水利建管工作奠定基础。

　　(二)解决了我市人民群众和社会资金对小型水利项目建设缺乏热情的问题

　　近年来，由于农村集体经济发展相对缓慢，农民和农村自治组织对农村水利建设的能动性减弱，大部分农村水利工程属于政策性水利投资项目建设，农民和农村自治组织在项目实施过程中既不是实施主体，也不是监管主体，在工程质量监督、建设队伍确定等方面参与度较低，使得群众对这些工程的在建和建后管护没有积极性，甚至有个别群众在建设过程中因为树木、青苗损毁等，阻扰施工，影响项目建设。因此，在试点工作中我们通过建立项目建设管理公开公示制度，让群众在项目招标、施工进度、经费支出、监督管理等方面拥有更多的知情权，提升其支持参与水利项目建设的积极性。水利局和基层水利服务站加强对小型水利工程管理与运行维护的监督和技术指导，督促工程产权所有者切实履行管理责任，保障工程安全长效运行。

　　经初步统计，我市开展试点工作以来，群众及社会团体投资“小农水”工程的热情空前高涨----2014年1月至2015年6月，已经累计投资3070余万元，涉及小型水源工程、灌溉渠系工程、高效节水灌溉工程、控制面积3万亩以下排涝沟道等不同的工程类型。目前，我们正在完善相关手续，下一步将直接把产改试点“奖补资金”发放到符合试点工作奖补政策的实施主体账户上。

　　(三)解决了我市农村水利工程缺乏管护经费的问题

　　水利工程的运行管护需要经费支持，一直以来农村水利工程出现重建轻管的一个重要原因就是管护经费缺乏。我市通过试点工作改革试验，先后出台了《济源市农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作专项资金管理实施暂行办法》(济水文[2015]114号)、《济源市小型农田水利工程管理维护暂行办法》(济水文[2015]115号)等文件，明确政府每年拿出200万元专项用于小型农田水利设施的管理和维护。按照“谁投资、谁所有、谁管护、谁收益”的原则，建立“工程产权所有者筹集为主，政府绩效考核进行奖补为辅”落实工程管护经费的长效机制，落实工程产权所有者的管护主体责任，明确政府支持参与管护的长效措施，多渠道筹集工程管护经费，建立稳定的管护经费保障机制。完善“民办公助、一事一议”等机制，引导农民群众积极参与小型水利工程管护。

　　(四)探索了我市小型农田水利工程的管理模式

　　我们针对不同水利工程类型和特点，因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖、股份合作等方式，争取国家维修养护经费和按照规定的比例和范围，安排部分从土地出让收益中计提农田水利建设资金，建立财政补助经费奖补机制，按照“奖优罚劣”的原则，根据管护实效进行补助。

　　(五)在解决我市小型水利工程“重建轻管”方面做了一些探索

　　近年来，随着各级政府对农村水利建设的重视程度加大，农村水利工程建设无论是公共财政投入，还是规划布局、技术指导、质量建管等，都基本形成了较为固化的机制办法。但由于目前农村水利工程建设投资以政府为主导，管护以农村自治组织为主体。投资建设与建后管护分离的现状，使得农村自治组织在缺乏有效组织和管护资金的情况下，没有很好履行管护职能，存在重建轻管、建管脱节的问题。我们通过此次试点工作，开展了建管一体化改革试验，探索培育以所有权人为建设管理主体的新型水利项目法人，建立工程建设方案与管护方案同步审批的项目规划管理机制，解决建管脱节、重建轻管的问题。

　　(六)解决我市农村水利工程所有权人建设投入的主动性、能动性不强的问题

　　近年来，随着各级政府对农村水利建设公共财政投入力度加大，农村水利工程建设出现了“政府包办”等建设主体缺位的问题，农村水利工程建设投入的可持续性受到一定挑战。此次试点工作，我们通过探索完善项目补助方式，对农村“五小”水利工程等采取以奖代补、先建后补等办法，调动了农村自治组织等所有权人建设投入的积极性，形成了更加良性的水利建设投入机制。

　　五、问题和建议

　　(一)本次试点工作存在的主要困难主要包括以下几方面：

　　1、现行的招投标政策与本次试点实施的自主建设之间存在矛盾。根据地方招投标政策的要求，投资超过30 万元的工程均实行招投标制度，若不在招标管理部门备案，纪检部门将追查相关责任，这与我们本次拟试点的自主建设存在矛盾。

　　2、改革试点实施过程中的具体措施可能会与前期制定的相关政策文件有所冲突。改革是个创新的过程，需要不断尝试。在改革的过程中，往往文件制定后会碰到新的问题。如我们本次改革试点的自主建设工程在前期需要实施主体垫付资金，若前期垫付资金量较大可能会导致群众的积极性不高，影响改革的推行。如节水灌溉工程中的各种管材等安装动辄以十万元计，按照我市现行文件规定需实施主体先建后补，实际操作中实施主体往往短时间内难以筹措这部分资金，且对先建后补的政策心存顾虑，造成节水灌溉工程成为最难实施的小型水利工程。(现在我们考虑探索节水灌溉工程的管材部分实行全市打捆招标，指定管材供应厂家，市里以管材实物补助的形式推动这项工程的快速实施。)

　　3、现行的财政支付制度成为我们改革试点的绊脚石。本次改革的试点由水利部门具体操作实施，但是在报账和财政支付的过程中，肯定与以往的政策不一致，没有具体操作经验，这将导致支付极其缓慢;领取财政补助的困难和缓慢加剧了投资主体的顾虑，导致改革试点全面实施比较困难。

　　(二)建议

　　1、我们建议省级或以上层面出台纲领性政策或办法，使我们在工作中“有法可依、有章可循”，顺利推进试点工作。

　　2、建议省财政等部门出台相关文件或组织市县级财政部门积极学习相关的改革文件，并对现行财政支付制度进行相应的改革，建立一套能与我们本次改革相适应的财政补助管理制度;加强纪检部门对本次改革试点工作的统一认识，对改革工作予以支持，才能全面推进本次改革试点的顺利进行。

　　3、试点工作千头万绪、错综复杂，这就需要我们在改革的过程中保持灵活性，在不违背改革精神的前提下，不拘泥于文件精神，允许在改革过程中的探索，允许在改革中犯一些能承受的错误。

　　尽管我们在水利改革方面作了一些探索，开展了一些工作，也取得了一定成效，但是改革没有终点，改革永远在路上!下一步，我们将以这次会议为契机，进一步抓好农田水利设施产权制度改革等各项水利工作，着力在体制机制、工作方法和组织实施上创新创优，切实把我市的水利改革工作干出特色、干出实效。

　　谢谢大家!