全国土地日：严防死守15.5亿亩永久基本农田“红线”

本报记者 杜文科报道

    6月25日是第29个全国土地日，今年的活动主题是“严格保护耕地 节约集约用地”。自然资源部6月16日发文要求：在全国土地日前后，要结合本地实际，充分发挥各政府部门、学术团体、社会组织和有关企业的作用，凝聚工作合力，提升综合效益。加强与宣传、教育、文旅、广电、网信、社会公益组织等部门的协调联动，组织开展面向社会公众的各类宣传活动。

    1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并颁布我国第一部专门调整土地关系的大法——《中华人民共和国土地管理法》。为纪念这一天，1991年5月24日国务院第83次常务会议决定，从1991年起，把每年的6月25日，即土地管理法颁布的日期确定为“全国土地日”。

土地背景

    土地对于人类来说，其重要性是无可替代的。历史已证明，文明的盛衰取决于人类对自然资源的开发和利用，其中尤为重要的是土地资源的开发利用。但是人们长期有一种误解，以为土地是取之不尽、用之不竭的。因此便随意开垦、种植，直到贫瘠得不堪种植时，就弃它而去，再去开垦新的“处女地”。这就导致了土地的土壤品质恶化和水土流失以及荒漠化。

    当人们明白了土地资源是有限的，具有不可再生的特点时，保护土地就成为了人类共识。

    我国国土包括960万平方公里的陆地面积和300多万平方公里的海洋面积。但是，耕地面积仅为15亿亩（美国根据卫星照片推算我国有耕地22亿亩，联合国公布我国耕地数为19亿亩）。由于我国人口众多，人均耕地仅约13亩，而世界人均耕地约为41亩。特别是平原面积只占耕地面积的12%，人均仅为1.4亩。我国人口密度为110人/平方公里，是世界平均水平的3倍。

    我国陆地国土资源的特点是“一多三少”，即总量多，人均耕地少、高质量的耕地少、可开发后备资源少。虽然我国现有土地面积居世界第3位，但人均仅及世界人均1/3；耕地面积列世界第2位，而人均排在世界第67位。在这有限的耕地中，干旱退化、水土流失、污染严重的耕地占了相当大的比例。后备资源2.01亿亩，其中可开垦成耕地的仅1.2亿亩。考虑到生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地十分有限。

    统计数据显示，1994年末，我国大陆人口净增1300多万人，耕地面积减少1071.7万亩。其中国家集体建设和个人建房占用耕地为19.3%；自然灾害毁地为17.3%；农业结构调整为63.4%。一方面人口在增加，一方面耕地在减少，加剧了人口多耕地少的矛盾。

    2003年3月7日，国土资源部印发的《全国土地开发整理规划》显示，我国土地开发整理补充耕地的总潜力约合2.01亿亩。其中，土地整理补充耕地潜力约合9000万亩，占补充耕地总潜力的45%。“十五”期间，通过土地开发整理，全国补充耕地2140万亩，同期建设占用与灾害损毁耕地的面积2022万亩。但是土地浪费现象却十分惊人，在“开发区热”“房地产热”中，一些地方出现了多占多用、占而不用、闲置搁荒的现象，造成了耕地资源的严重浪费。

    2006年，国土资源部对全国土地(未包括香港、澳门和台湾地区)利用状况进行调查和逐级汇总的最新结果显示，截至2006年10月31日，我国耕地面积比上年度末又净减少了460.2万亩，已从18.31亿亩降至18.27亿亩。

耕地保护

    “国以民为本，民以食为天。”我国的农业问题或者说粮食问题，实际上就是土地问题。在目前我国农业科技和粮食单产没有重大突破的前提下，必须稳定耕地面积，才能稳定农业、稳定粮食产量，较好地解决我国13亿人口的吃饭问题，保证国民经济和社会的可持续发展。

    在此背景下，珍惜土地、合理利用土地和切实保护耕地就成为我国的基本国策。

    1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并颁布我国第一部专门调整土地关系的大法：《中华人民共和国土地管理法》。《土地管理法》明确规定：严格控制耕地转为非耕地，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

    1991年5月24日，国务院第83次常务会议决定：从1991年起，把每年的6月25日，即《土地管理法》颁布的日期确定为“全国土地日”。“全国土地日”是国务院确定的第一个全国纪念宣传日；我国也是世界上第一个为保护土地而设立专门纪念日的国家。

    2005年10月28日，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确规定：各省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。同时规定，从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。

    2008年，党的十七届三中全会提出“永久基本农田”这个新概念，明确无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作他用的基本农田。

    “永久基本农田”就是我们常说的基本农田。加上“永久”两字，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视，体现的是严格保护的态度。

    2012年3月，国务院批准了《全国土地整治规划(2011-2015)》，《规划》提出了“十二五”期间土地整治的主要目标：高标准基本农田建设成效显著，补充耕地任务全面落实，农村建设用地整治规范有序推进，城镇工矿建设用地整治取得重要进展，土地复垦明显加快，土地整治保障体系更加完善。规划期内建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，补充耕地2400万亩，确保全国耕地保有量保持在18.18亿亩，粮食亩产能力增加100公斤以上，整治农村建设用地450万亩。

    2018年2月，国土资源部印发《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》，提出2018年永久基本农田必须坚持农地农用，坚决防止任何单位和个人以任何理由使其“非农化”。一是禁止破坏永久基本农田活动；二是禁止占用永久基本农田植树造林；三是禁止闲置、撂荒永久基本农田；四是禁止以设施农用地为名乱占永久基本农田。要求以守住永久基本农田控制线为目标，以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，巩固永久基本农田划定成果，完善保护措施，提高监管水平，确保到2020年，全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，基本形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。

    2017年9月20日，国土资源部、农业部在北京联合举行“永久基本农田划定成果新闻发布会”。会议公布，从2015年开始，国土部和农业部联合部署开展永久基本农田划定工作。截至2017年6月底，全国有划定任务的2887个县级行政区实际划定永久基本农田15.50亿亩，已全部落到实地地块、明确保护责任、补齐标志界桩、完善信息表册、实现上图入库。

土地利用

    20世纪以来，由于人口急剧增长，人口向城市集中的趋势和城市占地面积的日益扩大，引起城市用地与国民经济其他部门用地，特别是与农业用地的矛盾。

    《中华人民共和国土地管理法》明确规定：由国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。

    按照国务院批准实施的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》，到2010年，非农建设占用耕地不得突破2950万亩，全国耕地面积减少要求控制在9661万亩以内，耕地保有量应控制在19.2亿亩。当时预测，我国人口即将达到13亿，到2010年，人口将达到14亿。届时，人口对土地的压力将进一步增大，即使耕地面积保持不减，人均耕地还将减少。

    2003年10月11日至14日，在北京召开的党的十六届三中全会明确提出：“要按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。一要强化土地利用规划约束和用途管制；二要严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地；三要严格控制征地规模；四要改进土地征用补偿方式。要调整土地收入分配结构，确定补偿安置最低标准，给被征地农民以及时、合理的补偿，并探索解决被征地农民社会保障和长远生计的办法。

    2004年3月30日，国土资源部和监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标、拍卖或者挂牌出让隋况执法监察工作的通知》(国土资发[2004]71号)，要求各地继续做好经营性土地使用权招标、拍卖或者挂牌出让执法监察工作，全面推行并严格执行经营性土地招标、拍卖或者挂牌出让制度，建立健全具体制度和操作规范，认真纠正和严肃查处土地出让中违规操作的问题和违纪违法行为。

    在这个文件中，还明确了2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第11号)实施后协议出让土地中的历史遗留问题，必须在2004年8月31日之前处理完毕，否则土地管理部门有权收回土地。侧重从监督检查和对违法案件的查处角度推进落实经营性土地招标、拍卖或者挂牌出让制度。

    2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。

    2016年6月，经国务院同意，国土资源部会同有关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》印发实施，对全国及各省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整，并对土地利用结构和布局进行优化。调整后，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩以上，基本农田保护面积为15.46亿亩以上，建设用地总规模控制在4071.93万公顷（61079万亩）之内。

    《调整方案》提出，到2020年，我国各地第三轮土地利用总体规划（2006～2020）实施完成。按照中央部署，编制面向2035年的国家、省、市县的国土空间规划，时间紧迫、任务艰巨。2019年必须着力探索并尽快构建起一套国土空间规划编制的政策及技术基本框架体系，为接下来全面开展国土空间规划编制提供政策和技术规范遵循。

    2018年是我国土地政策向自然资源政策拓展和转型的一年。根据《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部的组建标志着我国由过去以实施最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度为主要内容的国土资源管理阶段，在行政管理体制上迈进了树立和践行绿水青山就是金山银山理念、统筹山水林田湖草系统治理的自然资源管理新时代。

    2018年1月3日，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知指出，为贯彻落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，守住耕地保护红线，严格保护永久基本农田，建立健全省级人民政府耕地保护责任目标考核制度。从2016年起，每五年为一个规划期，期中检查在每个规划期的第三年开展1次，由考核部门组织开展；期末考核在每个规划期结束后的次年开展1次，由国务院组织考核部门开展。

    2018年6月，自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，提出要大力推进土地利用计划“增存挂钩”。要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。

    2018年6月25日是第28个“全国土地日”。自然资源部有关负责人在深圳召开的“全国土地日”座谈会上介绍说，我国坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施省级政府耕地保护责任目标考核，全面落实耕地占补平衡制度。2017年底耕地面积20.23亿亩，划定永久基本农田15.5亿亩并实行特殊保护，大力推进土地综合整治并建成高标准农田4.8亿亩。

    该负责人表示，在全力保障经济社会发展用地需求，合理安排新增建设用地计划，提高审批效率，保障了国家重点建设项目和新型工业化、城镇化、农业现代化与脱贫攻坚用地需求。而土地出让收益为地方政府推进基础设施建设和城镇建设提供了大量资金来源，仅2017年国有土地使用权出让收入就达到5.2万亿元。

    该会议透露，自然资源部将科学划定生态保护、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，加快建立统一、协调、权威、完善的国土空间规划体系，科学统筹各类空间资源配置，优化国土空间格局，提升国土空间资源资产价值，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田。

    具体来说，就是严格耕地管控性保护，尽量“不占少占”；加强耕地建设性保护，做到“补足补优”；健全耕地激励性保护，搞好“利益调节”；加强耕地保护考核监督，压实“目标责任”，确保耕地保有量和永久基本农田面积不减少、质量有提升、生态有改善。