重大水利工程PPP模式建设 莽山水库全国第一个“吃螃蟹”

PPP模式（政府与社会资本合作）是公共基础设施中的一种项目运作模式，在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP在实施过程中最大的优势就在于，让合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果：政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻。

2013年以来，PPP相关政策密集出台。2015年3月，国家发改委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营。而在此之前，湖南宜章莽山水库就已被国务院列入了“全国172项重大水利项目”，并作为社会资本参与国家重大水利工程建设运营的第一批试点项目。没有现成的成功经验做参考，宜章县莽山水库项目不断探索创新PPP建设模式，并成功成为全国第一个“吃螃蟹”的重大水利工程。

5次招标终引来社会资本

莽山水库工程地处宜章县天塘乡下燕村境内，是解决宜章县南部地区洪涝灾害、干旱缺水唯一有效的工程措施，也是珠江流域湖南境内唯一的大型水库。水库建成后可起到防洪、灌溉、发电、供水的作用，使珠江流域北江二级支流长乐河中下游防洪标准提高到10至20年一遇，对广东粤北防洪具有不可低估的意义。工程还设计灌溉宜章南部13个乡镇31.27万亩耕地，每年可新增粮食5万吨，可解决宜章7个乡镇及县城共27万人生活用水。

莽山水库在项目前期和建设过程中，中央部委、省委省政府、省水利厅、郴州市委市政府、市水利部门和宜章县委县政府主要领导均多次到达现场进行指导，协助资金、政策落实，解决项目建设难题。按照规划设计，莽山水库主要建设内容包括水库枢纽和灌区骨干工程。水库枢纽施工总工期48个月，灌区骨干工程施工总工期48个月，总投资约为18.94亿元。

2013年1月，宜章县正式启动了项目法人招标工作，但由于莽山水库社会效益显著，而经济效益较差、投资回报期长，社会资本参与热情并不高，先后组织进行的4次项目法人招投标均以失败告终。

在没有经验可借、没政策可依的前提下，在莽山水库的建设、经营、移交等方面，宜章县委、县政府依法依规放宽条件，大幅增加社会资本的回报率，缩短成本回收期。2014年9月，组织第5次项目法人招投标成功，确定三家公司的联合体为社会资本方，并成立特许经营项目公司——莽山水库开发建设有限公司。2015年5月，莽山水库正式开工建设，成为2015年全国12个重大水利PPP模式试点项目中首个开工的项目。

莽山水库工程建设好后，效益最好、见效最快的在枢纽工程部分，可通过旅游开发、发电等产生效益，但是灌区骨干工程投资多且见效慢，社会资本投入积极性不高。为此，宜章县委、县政府分段确定社会资本参建模式，既保证项目建设稳步推进，又保障投资人利益。枢纽工程总投资实行BOT建设模式，即“投融资—建设—经营—移交” 的模式，特许经营期44年（含建设期4年）。灌区骨干工程则实行BT建设模式，即“建设—移交—付款”的模式，中央、省、市资金按工程建设进度拨付到位，县财政配套资金23012万元由项目法人负责筹措到位，建设期不支付利息，项目竣工后移交政府管理，工程款由县政府分三年偿还，偿还期资金利息按8.55%计息。

这种分段投资建设模式，既实现了投资主体的多元化，也让社会意义重大的灌区骨干工程从投资者原来眼中的“鸡肋”，瞬间变成了香饽饽，确保了项目PPP模式中社会资本的顺利引进。

莽山水库大坝施工图。（2018年11月 资料图）

从管理者到合作者 政府转角色强服务

政府与企业合作关系建立后，如何构筑起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，成为了双方必须面对的现实难题。由于PPP模式下，水利工程建设项目投资主体多元化，资金来源多样化，从政府角度看，加强监管、规避投资风险势在必行。县政府充分尊重市场规则，学会和社会资本打交道，由“管理者”向“监管者、合作者、服务者”转变。

项目建设过程中，经过不断地摸索及协商，宜章县建立了“指挥部领导下的项目法人负责制”来推进莽山水库建设，莽山水库工程建设指挥部代表县政府在一线进行监管。在项目资金方面，尽管项目法人投入不少，但中央、省、市、县公共财政占比超过70%，仍是莽山水库投入的主渠道。围绕双方共同关注的资金监管，宜章县人民政府先后出台了中央投资与地方配套、法人自有、银行贷款、征地和移民等四个资金管理办法。筹集资金统一进入公司帐户集中管理，专款专用，专人管理，资金支出严格审批流程，支付实行施工单位申报、监理审核、项目公司、指挥部同意后报政府审批，再交项目公司执行，资金的透明使用让双方齐心协力共推进项目建设。截至目前，已累计双管双控资金141笔，金额12.48亿元。

莽山水库位置地质复杂，在主坝基础开挖及碾压上坝浇筑过程中都遇到不少难题，为保障项目正常施工，在省、市水利部门的指导下，宜章县委、县政府立足当好“后勤兵”、做好“服务员”，多次召集各参建单位制定技术施工方案、并组织人员对周边650公里范围内的10家水泥厂进行现场考察和技术交流，成功解决技术方案和原材料供应等问题。并组织施工单位解决了高温季节降温、低温季节保温、多雨季节施工等一系列技术难题，确保施工顺利进行。

莽山水库大坝全景。 王明/摄

守安全底线 确保项目高质量推进

质量安全是水利工程的生命线，尤其是对于莽山水库这种集防洪、灌溉、发电、供水等多种功能的民生工程来说，确保项目安全始终是摆在第一位的。

项目建设过程中，围绕质量监管、安全监管和技术服务，宜章县委县政府和项目法人分工合作，密切配合，确保政府监管到位，项目法人和施工单位质量、进度有保障。成立由莽山水库工程建设指挥部办公室及相关政府部门、项目公司组成的安全生产领导小组，对安全工作实行季度大检查和不定期督查。由项目公司、设计、监理、承包人等所有参建单位的主要负责人组成的莽山水库工程安全生产管理委员会，全面负责工程建设安全生产工作，实行每月检查督查工作。同时，项目公司还成立了安全生产部，配备了专职安全生产管理人员，负责日常安全生产管理工作。

为确保莽山水库项目质量安全，项目还建立了生产质量月调度会议等制度，严控原材料质量关，不定期进行全面质量监督检查。构建了项目经理部自检、监理平行检测、第三方检测抽检质量监督工作机制，加强质量控制。由县政府组织公开招标确定设计、监理及中心实验室，逐一明确了设计、监理、第三方检测中心实验室、质量监督单位。从开工以来，共计抽检6980组（点），其中原材料抽检797组，砼试块共计抽检425组，钢筋接头抽检49组，施工现场锚杆检测7组，副坝填筑干密度试验抽检853点，灌区土方填筑检测164组（点），大坝碾压砼压实度试验抽检4685点。

2019年3月6日，莽山水库实现387.5米高程下闸蓄水，5月18日坝后电站实现并网发电，比原计划提前了2个月，截至5月31日，累计发电量达326万千瓦时。莽山水库成功建设和投入运营，验证了PPP模式在重大水利工程项目建设中的可行性。

从2016年开始，依托莽山水库灌区，当地政府已经先后启动并完成了第一批324.6亩、第二批861.35亩新开垦耕地项目，第三批400亩新开垦耕地项目目前正在加速推进。这些新增耕地指标放到省公共资源交易中心进行公开拍卖，给县政府带来约35万元/亩的收益。同时，莽山水库紧邻4A级景区莽山国家森林公园，目前，库区周边已经规划有莽山群湖旅游度假区、和宜红茶产业示范园项目、莽山花溪里康养项目等，预计在不远的将来，大莽山旅游发展将呈井喷式高涨，莽山库区周边的群众，在安全饮水、农田灌溉和清洁能源使用等方面，也将翻开新的篇章。